6月1日(ri)，國(guo)家發(fa)改委、財(cai)政(zheng)部、國(guo)家能(neng)源局聯合發(fa)布《關于2018年(nian)發(fa)電(dian)有關事項的通知》(因落(luo)款(kuan)日(ri)期(qi)為5月31日(ri)，業內簡稱為“531新政(zheng)”或“光(guang)伏(fu)新政(zheng)”)。通知規定除5月31日(ri)前并網(wang)的電(dian)站(zhan)，暫停安排2018年(nian)普通光(guang)伏(fu)電(dian)站(zhan)指(zhi)(zhi)標(biao)，原不需(xu)要指(zhi)(zhi)標(biao)的工商業屋頂分(fen)布式項目及居民(min)戶(hu)用項目改為10GW的規模指(zhi)(zhi)標(biao)，同(tong)時將新投運項目上網(wang)電(dian)價統一降低0.05元/千瓦時。

　　對于“531新政”的(de)發布，行業預(yu)期與準備不足。補貼、規(gui)模(mo)及時間點的(de)新規(gui)對于目前仍(reng)嚴重依賴政策(ce)生存的(de)光伏發電行業的(de)影響(xiang)可(ke)以(yi)說(shuo)是致命的(de)，悲觀(guan)情緒迅(xun)速蔓延至整個行業，資本市(shi)場率(lv)先反應。

　　在“531新(xin)政(zheng)”出臺后，光伏上市企(qi)(qi)業(ye)(ye)股(gu)(gu)票大面積飄綠，光伏相關股(gu)(gu)份連續下跌(die)，大部分光伏企(qi)(qi)業(ye)(ye)股(gu)(gu)票腰斬，一(yi)周內(nei)市值損失(shi)超(chao)過(guo)(guo)3000億元。光伏相關產品價格急劇下挫(cuo)，許多(duo)廠(chang)家被迫減產停產，關停產能(neng)資產超(chao)過(guo)(guo)2000億元。許多(duo)光伏企(qi)(qi)業(ye)(ye)迅(xun)速召開緊(jin)急會議，討論(lun)對(dui)新(xin)政(zheng)的(de)解讀及應對(dui)策略。

　　近年來，中(zhong)國(guo)光(guang)伏(fu)行業(ye)發(fa)展迅速，產(chan)能(neng)迅速擴大(da)，技(ji)術不斷(duan)創(chuang)新，形(xing)成(cheng)了完整的(de)產(chan)業(ye)鏈條，在全(quan)球(qiu)市場中(zhong)占(zhan)據著主導地位(wei)。此次(ci)“531新政”將國(guo)內(nei)光(guang)伏(fu)電站規模壓制到2017年規模的(de)一半左右，國(guo)內(nei)光(guang)伏(fu)制造業(ye)將會出現(xian)嚴(yan)重的(de)產(chan)能(neng)閑置，產(chan)能(neng)與就業(ye)都將受(shou)到重創(chuang)，業(ye)內(nei)普遍擔心(xin)中(zhong)國(guo)光(guang)伏(fu)產(chan)業(ye)能(neng)否保持全(quan)球(qiu)領(ling)先優勢，同時也懷疑能(neng)否達成(cheng)國(guo)內(nei)能(neng)源(yuan)轉型的(de)目(mu)標(biao)。一時間，專(zhuan)家學者及業(ye)內(nei)對“531新政”頗多非(fei)議和爭議。

　　發展太快，政策出臺無奈

　　“531新政”發布(bu)的無奈之一是國內光(guang)伏(fu)產業發展太快，導(dao)致并網消(xiao)納困(kun)難。2017年，我國光(guang)伏(fu)發電新增裝機規(gui)模居可再生能(neng)源之首，達到(dao)53GW之多;2017年12月底，全國光(guang)伏(fu)發電裝機量達到(dao)約130GW。

　　放眼全球，我(wo)(wo)國53.6%的增長(chang)(chang)幅度，已連(lian)續(xu)(xu)5年(nian)居世界第一，累計裝機量(liang)也(ye)連(lian)續(xu)(xu)3年(nian)位居全球首(shou)位。不僅如(ru)此，2017年(nian)我(wo)(wo)國多晶硅產(chan)(chan)量(liang)24.2萬噸，同(tong)比(bi)(bi)增長(chang)(chang)24.7%;產(chan)(chan)量(liang)87GW，同(tong)比(bi)(bi)增長(chang)(chang)34.3%;產(chan)(chan)量(liang)68GW，同(tong)比(bi)(bi)增長(chang)(chang)33.3%;組件產(chan)(chan)量(liang)76GW，同(tong)比(bi)(bi)增長(chang)(chang)31.7%。光(guang)伏(fu)產(chan)(chan)業鏈各環節生產(chan)(chan)規模(mo)全球占比(bi)(bi)均(jun)超過(guo)50%，繼續(xu)(xu)保持全球首(shou)位。

　　但是(shi)，光(guang)伏高(gao)產(chan)能地區(qu)的(de)電(dian)力(li)需求并(bing)未跟上產(chan)能的(de)增加，遠距離輸電(dian)通(tong)道(dao)仍處(chu)于建設中，導致大(da)量(liang)光(guang)伏發(fa)電(dian)無法并(bing)網(wang)消納，棄光(guang)限(xian)電(dian)的(de)現象(xiang)屢屢發(fa)生。數(shu)據顯示，2016年，西部(bu)地區(qu)平均棄光(guang)率(lv)(lv)(lv)達到20%。2017年有所好轉(zhuan)，全國棄光(guang)電(dian)量(liang)達73億千瓦時(shi)，棄光(guang)率(lv)(lv)(lv)6%，同比下降(jiang)4.3個百分點(dian);西部(bu)五省平均棄光(guang)率(lv)(lv)(lv)14.1%，棄光(guang)主要集中在西北、華東和(he)東北地區(qu)(參見圖(tu)一)。

圖一： 2017年西北五省(區)棄光數據

　　無(wu)奈之二是國家對清潔能源的(de)補(bu)貼自(zi)2015年(nian)(nian)起，到(dao)(dao)2017年(nian)(nian)年(nian)(nian)底拖欠應達(da)到(dao)(dao)1500億(yi)元，其中光伏(fu)補(bu)貼的(de)缺口(kou)(kou)超過一半(ban)，且短期內無(wu)法解決缺口(kou)(kou)問題。光伏(fu)行業持續(xu)高速增長，考慮發電(dian)補(bu)貼將(jiang)持續(xu)20年(nian)(nian)，補(bu)貼金額每年(nian)(nian)疊加，欠補(bu)貼的(de)缺口(kou)(kou)將(jiang)越來(lai)越大(da)，包(bao)袱將(jiang)越來(lai)越重。

　　2017年初，為(wei)解決(jue)缺口，國(guo)家發(fa)(fa)改(gai)委、財政部和(he)國(guo)家能源(yuan)局聯合發(fa)(fa)布了(le)《試行可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)綠(lv)色電力(li)證書核發(fa)(fa)及自(zi)愿認(ren)購(gou)交易(yi)制(zhi)(zhi)度(du)(du)的通知》。綠(lv)證由國(guo)家可(ke)(ke)再(zai)生(sheng)能源(yuan)信息(xi)管理中心負責(ze)核發(fa)(fa)，每1000度(du)(du)綠(lv)電可(ke)(ke)獲(huo)得一(yi)個綠(lv)證，核發(fa)(fa)后(hou)可(ke)(ke)在中國(guo)綠(lv)色電力(li)證書認(ren)購(gou)交易(yi)平臺出(chu)售，各級政府機(ji)關、企(qi)事(shi)業(ye)單位、社會機(ji)構和(he)個人均可(ke)(ke)認(ren)購(gou)，以此來分擔國(guo)家對光伏及風電企(qi)業(ye)的補貼。然而綠(lv)證制(zhi)(zhi)度(du)(du)并非強制(zhi)(zhi)執(zhi)行，而是(shi)采(cai)取自(zi)愿制(zhi)(zhi)度(du)(du)，由其他企(qi)業(ye)和(he)個人決(jue)定(ding)是(shi)否(fou)購(gou)買，因此該制(zhi)(zhi)度(du)(du)還只(zhi)是(shi)一(yi)個概念。

　　總之，光伏(fu)新政的實施確實可(ke)以減緩補貼缺口的加(jia)劇擴大(da)(參見(jian)圖二(er))，也可(ke)減輕并網(wang)消(xiao)納的巨(ju)大(da)壓力。

圖二：“531新政”對補貼需求(qiu)的影響

　　注：紫(zi)色區域(yu)為(wei)“531新(xin)政(zheng)”后近三年新(xin)建規模減少(shao)(shao)導致的(de)(de)補貼需求(qiu)減少(shao)(shao)的(de)(de)金額，但累計補貼缺(que)(que)口(紅色區域(yu))仍在擴(kuo)大。其中藍色虛線表示專用于補貼的(de)(de)可再生能源(yuan)電(dian)費附加總額，隨著發電(dian)量逐年增(zeng)加收(shou)取的(de)(de)金額逐年增(zeng)加。情(qing)境一的(de)(de)實線與藍色虛線之間表示了每年新(xin)增(zeng)的(de)(de)補貼缺(que)(que)口。另，由(you)于各來源(yuan)的(de)(de)數(shu)(shu)據不一致，也無法(fa)取得比較權(quan)威(wei)的(de)(de)數(shu)(shu)據，本(ben)圖中數(shu)(shu)據僅(jin)是(shi)推測(ce)，僅(jin)作為(wei)趨勢(shi)參考。

　　支持者寡，行業反應消極

　　行(xing)(xing)業(ye)對“531新政”支(zhi)持(chi)者寡爭(zheng)議者眾。支(zhi)持(chi)者認為，政策的(de)收(shou)緊代表著(zhu)行(xing)(xing)業(ye)轉(zhuan)型(xing)的(de)開(kai)始(shi)。短期內行(xing)(xing)業(ye)一定會受到(dao)沖(chong)擊，全(quan)球的(de)產(chan)能大于市場需(xu)求，因此產(chan)品價格(ge)會下降(jiang)，企(qi)業(ye)經(jing)營難度增加(jia)，但中長(chang)期來(lai)(lai)看，新政能夠加(jia)速行(xing)(xing)業(ye)洗牌，淘(tao)汰落后(hou)產(chan)能，對于行(xing)(xing)業(ye)內本就(jiu)以光伏平價上網為目標(biao)的(de)龍頭(tou)企(qi)業(ye)及技術(shu)研發能力較強的(de)企(qi)業(ye)卻(que)是長(chang)期利好的(de)，未來(lai)(lai)將更具有競(jing)爭(zheng)力。

　　在協(xie)(xie)鑫、隆基、通(tong)威光伏三巨頭關于“531新政”的電(dian)話會議中(zhong)，保(bao)利協(xie)(xie)鑫CEO朱戰軍就表示，協(xie)(xie)鑫一直保(bao)持較大(da)的研發投(tou)入，也(ye)有對未來的技(ji)術儲備，技(ji)術進步和應用將能扭轉部分不利局面(mian)，同(tong)時協(xie)(xie)鑫也(ye)有與央企的強強合(he)作(zuo)，因此新政的發布對協(xie)(xie)鑫來說是降負(fu)債，清資產的機會，影響不大(da)。

　　而(er)(er)爭議者則認為，新政與之前(qian)發(fa)布(bu)的(de)(de)文件有(you)不(bu)一致不(bu)連(lian)貫(guan)的(de)(de)地方，令(ling)政府的(de)(de)公信力(li)受到影響(xiang)。而(er)(er)且，新政的(de)(de)發(fa)布(bu)稍(shao)過于倉(cang)促，之前(qian)沒有(you)充分征求行(xing)業(ye)意見，許多企業(ye)措手(shou)不(bu)及，未來(lai)大批光(guang)伏(fu)企業(ye)的(de)(de)倒閉不(bu)是(shi)由于技術落后或市場失敗(bai)，而(er)(er)是(shi)源于政策的(de)(de)反復無(wu)常。

　　6月2日下(xia)午，可再生能(neng)源(yuan)學會(hui)理事(shi)、光(guang)伏(fu)產(chan)(chan)(chan)業(ye)專(zhuan)家王斯成致函中(zhong)國(guo)可再生能(neng)源(yuan)學會(hui)光(guang)伏(fu)專(zhuan)委(wei)會(hui)，稱政府發布“531新政”給(gei)人(ren)“朝令夕改”的(de)(de)(de)感覺(jue)，使(shi)人(ren)們對(dui)于政府的(de)(de)(de)信譽產(chan)(chan)(chan)生懷疑;新政對(dui)合規(gui)的(de)(de)(de)分布式光(guang)伏(fu)項目隨意取消補貼資格，嚴重損害了項目投資人(ren)的(de)(de)(de)合法(fa)權益，更是對(dui)分布式項目中(zhong)大量戶用光(guang)伏(fu)項目的(de)(de)(de)老(lao)百姓投資人(ren)的(de)(de)(de)不(bu)負責;同時新政無視(shi)產(chan)(chan)(chan)業(ye)的(de)(de)(de)發展，人(ren)為壓制(zhi)國(guo)內(nei)的(de)(de)(de)市場規(gui)模，會(hui)造成產(chan)(chan)(chan)品滯銷，工廠倒閉，大量裁員的(de)(de)(de)后果，勢(shi)必將會(hui)對(dui)我(wo)國(guo)光(guang)伏(fu)制(zhi)造業(ye)造成很大沖擊。

　　隨后，各光伏媒(mei)體網站、行業(ye)專家、企業(ye)負(fu)責(ze)人也紛紛發(fa)文表態。6月6日上午，中(zhong)國光伏行業(ye)協會(hui)組織10多個會(hui)員企業(ye)負(fu)責(ze)人與國家能(neng)源局座談，尋求政(zheng)策調(diao)整(zheng)，雖然正面新(xin)聞稿已出，但行業(ye)爭議聲音不(bu)斷，市場(chang)悲觀情(qing)緒(xu)持續蔓延。

　　供應鏈承壓，新政實施效應

　　“531新政”發布以來，時(shi)(shi)間(jian)點的(de)(de)規(gui)定(ding)導(dao)致大多光伏(fu)項目緊急叫停，產生(sheng)許多商業(ye)糾紛，影(ying)響面很大。規(gui)模的(de)(de)大幅限制(zhi)，對上中(zhong)游(you)光伏(fu)產品，如提(ti)純晶硅、光伏(fu)組件(jian)、逆變器等需求(qiu)大幅下(xia)(xia)跌。集(ji)邦(bang)咨詢(xun)旗下(xia)(xia)新能源研究中(zhong)心集(ji)邦(bang)新能源網EnergyTrend推測，這次的(de)(de)政策將使(shi)中(zhong)國內(nei)需大幅下(xia)(xia)滑到(dao)29-35GW，并使(shi)全球光伏(fu)需求(qiu)下(xia)(xia)跌到(dao)100GW以下(xia)(xia)水平，對供(gong)應鏈將造(zao)(zao)成極大壓力，同時(shi)(shi)需求(qiu)下(xia)(xia)跌勢必會(hui)導(dao)致制(zhi)造(zao)(zao)企業(ye)員工(gong)就業(ye)機(ji)會(hui)受到(dao)很大影(ying)響。

　　同時受到影響的(de)(de)(de)還有扶(fu)(fu)貧(pin)(pin)(pin)(pin)項(xiang)目(mu)中的(de)(de)(de)光伏用(yong)戶。部分扶(fu)(fu)貧(pin)(pin)(pin)(pin)項(xiang)目(mu)在5月(yue)31日前(qian)備案但尚(shang)未(wei)并(bing)網，按照新政的(de)(de)(de)意(yi)見無法安(an)排今(jin)年(nian)內的(de)(de)(de)分布式(shi)指(zhi)標，因此不(bu)(bu)能(neng)被納入(ru)補貼(tie)范圍(wei)，只能(neng)等待明(ming)年(nian)的(de)(de)(de)指(zhi)標，按照下一(yi)年(nian)的(de)(de)(de)電價(jia)執行(xing)。這部分受影響的(de)(de)(de)貧(pin)(pin)(pin)(pin)困戶的(de)(de)(de)損失(shi)不(bu)(bu)小。根據初步(bu)統計(ji)，截至6月(yue)6日，僅(jin)山西一(yi)省初步(bu)統計(ji)，未(wei)被納入(ru)補貼(tie)范圍(wei)的(de)(de)(de)使用(yong)各(ge)地扶(fu)(fu)貧(pin)(pin)(pin)(pin)貸款資金建(jian)設的(de)(de)(de)村級扶(fu)(fu)貧(pin)(pin)(pin)(pin)分布式(shi)項(xiang)目(mu)就有130MW之多(duo)。

　　受到(dao)新政的(de)影(ying)響，光(guang)(guang)伏的(de)未來充(chong)滿不(bu)確定性，風險(xian)也增大。從(cong)市場來看，投(tou)資(zi)(zi)資(zi)(zi)金部(bu)分(fen)出(chu)逃(tao)，中小(xiao)投(tou)資(zi)(zi)企業紛(fen)紛(fen)離場，對光(guang)(guang)伏行業的(de)投(tou)資(zi)(zi)積極性顯著(zhu)下降(jiang)。其中，平臺型投(tou)資(zi)(zi)公司受影(ying)響最大，因其投(tou)資(zi)(zi)了許(xu)多為(wei)搶在630補貼降(jiang)低節點前(qian)進場開(kai)始(shi)施(shi)工的(de)項(xiang)目,“531新政”的(de)下發令此類公司感到(dao)措手不(bu)及，投(tou)資(zi)(zi)項(xiang)目陷入進退兩難的(de)境地(di)。

　　目前平均來看，光(guang)伏各(ge)個環節在當前成(cheng)本(ben)降低20%左右即可(ke)(ke)實現(xian)平價(jia)(jia)上(shang)(shang)(shang)網(wang)(wang)。若國家(jia)繼續(xu)提供(gong)補貼支(zhi)持，實現(xian)平價(jia)(jia)上(shang)(shang)(shang)網(wang)(wang)并不需要(yao)(yao)(yao)很長的(de)(de)時間。可(ke)(ke)以(yi)期待，在未來3-4年內，光(guang)伏所有新增項(xiang)目都可(ke)(ke)以(yi)實現(xian)發電(dian)側平價(jia)(jia)上(shang)(shang)(shang)網(wang)(wang)，但平價(jia)(jia)上(shang)(shang)(shang)網(wang)(wang)面臨的(de)(de)障(zhang)礙不僅僅來自于技術和(he)成(cheng)本(ben)，體制的(de)(de)糾纏更是無法逾越的(de)(de)障(zhang)礙。平價(jia)(jia)上(shang)(shang)(shang)網(wang)(wang)項(xiang)目的(de)(de)基礎(chu)是全部(bu)能并網(wang)(wang)消納，或者全額賣(mai)給電(dian)網(wang)(wang)企業，或者全額就近消納。“自發自用(yong)(yong)、就近消納”作為優先(xian)選項(xiang)，首先(xian)要(yao)(yao)(yao)找(zhao)到好的(de)(de)用(yong)(yong)戶，且(qie)在單(dan)一用(yong)(yong)戶無法消納電(dian)量的(de)(de)同時，能夠允(yun)許對第二、第三用(yong)(yong)戶進(jin)行(xing)供(gong)電(dian)，結算時需要(yao)(yao)(yao)當地電(dian)網(wang)(wang)提供(gong)服務。

　　新(xin)政(zheng)(zheng)的(de)(de)頒布(bu)和(he)實施盡管能夠刺(ci)激(ji)行(xing)業進(jin)行(xing)技(ji)術創新(xin)，繼續降低成本，向無補貼模(mo)式進(jin)發，但(dan)由(you)于(yu)(yu)其下發稍過于(yu)(yu)倉促，配套政(zheng)(zheng)策尚需時日完善并落地，眾多(duo)成本稍微劣勢及創新(xin)中(zhong)的(de)(de)企(qi)業必(bi)定難以存活。在行(xing)業洗(xi)牌，大浪淘沙后(hou)留下的(de)(de)只(zhi)是(shi)(shi)技(ji)術創新(xin)能力(li)(li)強，成本優(you)勢明顯、擁有出色的(de)(de)技(ji)術儲備(bei)與(yu)雄厚資(zi)產實力(li)(li)的(de)(de)少(shao)數(shu)龍頭(tou)。但(dan)是(shi)(shi)，任何好政(zheng)(zheng)策的(de)(de)出臺不是(shi)(shi)為了少(shao)數(shu)企(qi)業的(de)(de)勝出，而是(shi)(shi)應該(gai)照顧多(duo)數(shu)企(qi)業，淘汰少(shao)數(shu)的(de)(de)落后(hou)產能，避(bi)免行(xing)業過山車似的(de)(de)大起(qi)大落。

　　光伏政策之目標

　　光伏行業(ye)(ye)被賦予了(le)很多(duo)的(de)責任(ren)，如(ru)綠色(se)生態、清(qing)潔供暖、光伏扶貧、能源普及、各種“光伏+”應用場景、光伏企業(ye)(ye)攜手“走出去”、提升國際(ji)競爭力、推動全球能源轉型等。光伏行業(ye)(ye)承載的(de)責任(ren)重大，必須長期(qi)可持(chi)續發(fa)展(zhan)，毋庸置疑。

　　光伏及新能源后(hou)續政策(ce)，既需(xu)要解決(jue)當前面臨的棘手問題，又需(xu)要明確(que)目(mu)標(biao)，將解決(jue)問題列入近期政策(ce)目(mu)標(biao)中去。

　　首(shou)要目標是徹(che)底解決補(bu)貼(tie)拖欠問題，不應拿國(guo)家和中(zhong)央(yang)政(zheng)府(fu)信用(yong)做(zuo)擔保(bao)。世界各國(guo)，無(wu)論發達國(guo)家還(huan)是發展(zhan)中(zhong)國(guo)家，新能(neng)源發展(zhan)的補(bu)貼(tie)金(jin)額有(you)多有(you)少，但補(bu)貼(tie)拖欠只在我(wo)國(guo)出現(xian)，而(er)且越欠越多。一方(fang)面，會增加企業(ye)(ye)的應收賬款、財務成本(ben)和投資的不確定性(xing)，嚴重(zhong)影響(xiang)企業(ye)(ye)的生存和發展(zhan);另一方(fang)面，長期補(bu)貼(tie)不到位，將透支中(zhong)央(yang)政(zheng)府(fu)的信用(yong)，讓中(zhong)央(yang)政(zheng)策和新能(neng)源發展(zhan)的信心蒙上陰影。

　　次要目標是徹底改變補貼機(ji)制(zhi)，從計劃經濟模式下的(de)分規模分指標，改為市場機(ji)制(zhi)下的(de)競價補貼。世(shi)界各國(guo)新能源補貼機(ji)制(zhi)大同小異，大多通過招標，在基本條件滿足的(de)前提下，競價低者得之。

　　我國新能(neng)源發(fa)展(zhan)，沿用(yong)了傳(chuan)統計(ji)劃經濟(ji)方法，定下年度規模大盤(pan)子后，按(an)區(qu)塊(kuai)一層層切蛋糕(gao)，分指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)。一方面(mian)(mian)，各地區(qu)為爭取更大的蛋糕(gao)，不(bu)惜向上一層機構公關，就(jiu)可能(neng)滋(zi)生(sheng)尋租導致腐敗;另一方面(mian)(mian)，企業為獲得指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)，不(bu)惜動用(yong)各方面(mian)(mian)資(zi)源，公關核(he)心官員以拿到指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)。新能(neng)源指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)體系(xi)下，“指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)”有(you)了市(shi)場，“指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)”成了商品，“指(zhi)(zhi)標(biao)(biao)”泛濫隨(sui)行就(jiu)市(shi)。

　　權(quan)力分(fen)配指標，指標有(you)價格，分(fen)配指標的權(quan)力就有(you)了價格，這進一步擴大尋(xun)租空間。沿用市場體系下的補貼機(ji)制，才能杜絕尋(xun)租機(ji)會，真正保護各級干部。

　　再次目標是(shi)有(you)利于(yu)鼓勵多(duo)元競爭、技術(shu)創新、降低(di)成(cheng)本，由(you)市(shi)場去淘汰落實產能，而(er)(er)不是(shi)“急剎車”的政(zheng)策逼(bi)一些企業離(li)場。政(zheng)策逼(bi)一些企業退出市(shi)場，會激發企業對多(duo)變政(zheng)策的不滿，繼而(er)(er)對政(zheng)府的不信任，甚至滋(zi)生厭(yan)惡心態。在(zai)政(zheng)策環境穩定的條件(jian)下，由(you)于(yu)技術(shu)落后，成(cheng)本偏高，從競爭中淘汰出局(ju)，就無法(fa)怨天(tian)尤人。

　　最后，新(xin)能源政策應該(gai)相(xiang)對(dui)穩(wen)定，給企業(ye)(ye)穩(wen)定的(de)預期，不應該(gai)不斷推出(chu)新(xin)政策。新(xin)政策不斷出(chu)臺，甚(shen)至以(yi)政策創新(xin)的(de)名義，這(zhe)將導致企業(ye)(ye)對(dui)未來(lai)失(shi)去判斷，企業(ye)(ye)難以(yi)做出(chu)優化的(de)決策和選擇。

　　三條建議，解決根本問題

　　面(mian)對補(bu)貼(tie)(tie)資(zi)金缺口大(da)、電網消納(na)存在瓶頸的(de)硬約束條件，為了盡快(kuai)實現光伏(fu)平穩地(di)過(guo)渡到無(wu)補(bu)貼(tie)(tie)模(mo)式，根據(ju)以上(shang)光伏(fu)政(zheng)策之目標導向，光伏(fu)以及新能(neng)源整體是(shi)否(fou)有更好的(de)政(zheng)策選項和安排，我們提出如下政(zheng)策建(jian)議。

圖三：可再生能(neng)源補貼分(fen)析與建議

　　注：模型(xing)中(zhong)，如果19年(nian)及以后新增電(dian)站全部(bu)采用(yong)“競(jing)補(bu)”規(gui)則，各年(nian)“競(jing)補(bu)”預算也從(cong)可(ke)再(zai)生能(neng)源電(dian)費附(fu)(fu)加中(zhong)撥(bo)付(fu)(圖(tu)中(zhong)標藍區域);剩(sheng)余的(de)電(dian)費附(fu)(fu)加額度(圖(tu)中(zhong)綠色虛線組(zu)成的(de)區域)用(yong)于償還累計缺(que)口(紅線區域);模型(xing)建議自2019年(nian)起(qi)，存量電(dian)站的(de)補(bu)貼(tie)(紫色大框內區域)由(you)“綠證(zheng)+強制配(pei)合”解決(jue)。另，再(zai)次說明，圖(tu)中(zhong)數據(ju)僅作為趨勢參考。

　　建議一：新增電站：不(bu)限規模，限補貼金額(e)

　　對現有集(ji)中式(領跑者和地(di)面)及分布(bu)式的規模指標、分配方式及競(jing)價模式，轉(zhuan)變思路(lu)，改為根據可能(neng)的預算，量(liang)入而出，分配補(bu)貼金(jin)額，各省在補(bu)貼金(jin)額內由電站(zhan)投資企業(ye)“競(jing)補(bu)”。如果國家沒有其他財(cai)政(zheng)資金(jin)來源，仍(reng)可從可再生能(neng)源電費附加(jia)總額中提(ti)取(qu)(參(can)見圖三)。

　　國家對(dui)新增電(dian)站年(nian)(nian)度總補貼(tie)(tie)預(yu)算(suan)規(gui)模(mo)，可根據(ju)上年(nian)(nian)度各省(sheng)(sheng)裝機規(gui)模(mo)、潛力、并網容量(liang)和消納等情況，將總補貼(tie)(tie)預(yu)算(suan)按塊(kuai)塊(kuai)切(qie)蛋糕，各省(sheng)(sheng)根據(ju)國家的切(qie)塊(kuai)及省(sheng)(sheng)內配套補貼(tie)(tie)，由省(sheng)(sheng)內光伏電(dian)站投(tou)資企業競(jing)爭電(dian)價補貼(tie)(tie)。在滿(man)足電(dian)站建設和并網消納基礎標準的前提下，將補貼(tie)(tie)優(you)先(xian)分配給度電(dian)所需補貼(tie)(tie)低的企業，從最(zui)低排序直(zhi)至省(sheng)(sheng)內預(yu)算(suan)用完，確(que)保補貼(tie)(tie)到(dao)位，不再(zai)有任何(he)拖欠。

　　顯(xian)然，無(wu)需(xu)補貼(tie)的(de)企(qi)業始終(zhong)能最(zui)先備案(an)，不限(xian)制其規模(mo)(mo)。度電競補低(di)的(de)企(qi)業將以更高(gao)的(de)概率獲得補貼(tie)并(bing)備案(an)，從(cong)而，有限(xian)的(de)補貼(tie)預算可以建設最(zui)大(da)規模(mo)(mo)的(de)電站(zhan)，實現(xian)規模(mo)(mo)及效益(yi)最(zui)大(da)化。

　　如此推行，一方面可將市(shi)(shi)場中(zhong)建設成(cheng)本高、資(zi)本實力(li)弱、管(guan)理(li)能(neng)力(li)差的(de)企(qi)業淘(tao)汰出局，競(jing)爭(zheng)力(li)強的(de)企(qi)業才(cai)能(neng)最終獲勝;另一方面，各(ge)級政府相(xiang)關機構不再糾纏于分(fen)配指標，尋租(zu)機會消失。競(jing)補低(di)者得之，公開透明，童叟無欺(qi)。找(zhao)市(shi)(shi)長沒用，競(jing)補低(di)才(cai)有希望。

　　省內補(bu)貼預算亦可分(fen)成地面和(he)分(fen)布式補(bu)貼預算兩個部分(fen)。考慮(lv)分(fen)布式項目度(du)電(dian)成本稍高，更需要補(bu)貼推動發展，但補(bu)貼的方式可以相同，即競補(bu)低的優先(xian)獲得備案(an)和(he)補(bu)貼，而無需補(bu)貼的始終(zhong)最(zui)先(xian)備案(an)。

　　分(fen)布式(shi)光伏無需(xu)額外的土(tu)地，有利(li)于屋頂資源(yuan)及空(kong)間的多重利(li)用，應鼓勵發展(zhan)。政策層面(mian)應積極推(tui)廣分(fen)布式(shi)市場化交易，掃除政策和體(ti)制障礙。

　　風(feng)電(dian)包括海上(shang)(shang)風(feng)電(dian)、、等都可(ke)沿用這(zhe)一機(ji)制，有利于技術領先(xian)、成本較(jiao)低(di)、管理高效的企業在市(shi)場(chang)上(shang)(shang)占先(xian)。無指標可(ke)分，“指標”市(shi)場(chang)消失，權力無需關進籠子中。

　　有人擔(dan)心(xin)，這(zhe)是(shi)否會引起新一輪的(de)惡性(xing)(xing)競(jing)(jing)爭?一是(shi)從(cong)企業(ye)(ye)角度(du)，企業(ye)(ye)自負盈(ying)虧，應該(gai)相信(xin)企業(ye)(ye)會理性(xing)(xing)決策;二是(shi)從(cong)政府角度(du)，可(ke)限(xian)定企業(ye)(ye)準入條件，設(she)一定的(de)門檻，如(ru)資本金等;三(san)是(shi)從(cong)監管角度(du)，如(ru)果競(jing)(jing)補成功后備案項目未能按時建設(she)完(wan)成，企業(ye)(ye)將進(jin)入失(shi)信(xin)名單，限(xian)制其以后參與競(jing)(jing)補。

　　所以，只(zhi)要(yao)政(zheng)策設計(ji)得當，短期偶爾的惡性(xing)競爭可(ke)能會存在;長(chang)期來看，新(xin)增電站(zhan)投(tou)資(zi)，一定由成(cheng)本(ben)管控(kong)好(hao)，技(ji)術(shu)水平高、資(zi)金實力強的企(qi)業(ye)主導。企(qi)業(ye)會尋找光照條件(jian)好(hao)、就近(jin)消(xiao)納易(yi)、屋頂或(huo)土地租(zu)金廉、地方(fang)(fang)稅(shui)金少、供應性(xing)價高、資(zi)金成(cheng)本(ben)低、營商環(huan)境(jing)佳的地方(fang)(fang)進行選(xuan)擇和投(tou)資(zi)。考慮投(tou)資(zi)企(qi)業(ye)競爭壓力大(da)、利潤微薄，地方(fang)(fang)政(zheng)府(fu)為了能源轉型、綠色生態和稅(shui)收增加，應該會和投(tou)資(zi)企(qi)業(ye)聯手，幫助企(qi)業(ye)控(kong)制(zhi)成(cheng)本(ben)，而不至于中途(tu)變卦，一旦(dan)電站(zhan)建(jian)成(cheng)，隨(sui)意增加各種稅(shui)費(fei)和租(zu)金。

　　建(jian)議二：存量電站：綠證與強制配(pei)額相結合，替代(dai)補貼(tie)

　　至2017年(nian)(nian)(nian)12月底，全國存(cun)量光伏發(fa)電(dian)裝(zhuang)機規模已超過130GW，這(zhe)些(xie)電(dian)站(zhan)(zhan)還需(xu)要連續補貼15-20年(nian)(nian)(nian)。隨著電(dian)站(zhan)(zhan)建設每(mei)年(nian)(nian)(nian)的(de)(de)(de)疊加(jia)(jia)，每(mei)年(nian)(nian)(nian)補貼的(de)(de)(de)總額也(ye)在累積，預估20年(nian)(nian)(nian)后才到補貼的(de)(de)(de)峰(feng)值(zhi)(參見(jian)圖二(er)的(de)(de)(de)補貼缺口)。在每(mei)年(nian)(nian)(nian)收(shou)取的(de)(de)(de)可再生能源電(dian)費附加(jia)(jia)金額增(zeng)長緩慢的(de)(de)(de)情況下(參加(jia)(jia)圖二(er)的(de)(de)(de)藍(lan)色(se)虛線)，補貼欠賬越(yue)來越(yue)多，包袱越(yue)來越(yue)重。“531新政”只是稍微減(jian)輕，不(bu)治標更不(bu)治本(參見(jian)圖二(er)中新政減(jian)少的(de)(de)(de)補貼金額)。解(jie)決(jue)存(cun)量電(dian)站(zhan)(zhan)的(de)(de)(de)補貼，可行的(de)(de)(de)辦法(fa)只有推行電(dian)力綠(lv)色(se)證書及火電(dian)企業新能源強制配額相結合，化解(jie)補貼資金捉襟見(jian)肘之窘境(參見(jian)圖三)。

　　綠證(zheng)市(shi)(shi)場(chang)比起碳市(shi)(shi)場(chang)更具現(xian)實性(xing)和可操(cao)作性(xing)，與火(huo)電企業強制性(xing)的(de)(de)可再生能(neng)源配額(e)配合(he)，存量(liang)光(guang)伏電站(zhan)企業通過出售(shou)電力綠色證(zheng)書得到收入(ru)，全面(mian)替(ti)代國(guo)家承諾但需(xu)漫(man)長等待的(de)(de)補貼(tie)。

　　目前已進行的(de)綠(lv)(lv)證(zheng)市(shi)場交易(yi)中存在兩(liang)大問題，一(yi)是尚(shang)未強制(zhi)實行可再生能源(yuan)的(de)配(pei)額(e)制(zhi)，完全依靠企業(ye)的(de)環保意(yi)(yi)識、責任意(yi)(yi)識，其(qi)象征意(yi)(yi)義(yi)大于(yu)實際意(yi)(yi)義(yi)，綠(lv)(lv)證(zheng)市(shi)場很(hen)難(nan)有所發展。三部委已提出將在2018年適(shi)時啟(qi)動綠(lv)(lv)證(zheng)配(pei)額(e)及強制(zhi)交易(yi)，進一(yi)步完善(shan)綠(lv)(lv)證(zheng)交易(yi)機(ji)制(zhi)。就目前新能源(yuan)補(bu)貼缺口巨大的(de)約束下，應當及早(zao)啟(qi)動“兩(liang)政”疊(die)加(jia)。二是風(feng)電(dian)、光伏綠(lv)(lv)證(zheng)認購(gou)比(bi)例(li)嚴重失(shi)調，光伏綠(lv)(lv)證(zheng)競(jing)爭力(li)差，許(xu)多(duo)光伏企業(ye)不愿意(yi)(yi)降低對價(jia)，導致銷售量遠低于(yu)風(feng)電(dian)綠(lv)(lv)證(zheng)。

　　在(zai) “531新政(zheng)”下，光伏(fu)企業應當把握好(hao)綠(lv)證(zheng)的(de)機會，平衡價格與綠(lv)證(zheng)銷售(shou)(shou)數量之間的(de)關系，取代補貼需求(qiu)。在(zai)將(jiang)來綠(lv)證(zheng)強制規范中，在(zai)配額里對風(feng)電和光伏(fu)分別設定比例(li)，增加光伏(fu)綠(lv)證(zheng)的(de)銷售(shou)(shou)。

　　國(guo)際上，綠證交易(yi)已(yi)成為一套成熟的(de)(de)、靈活的(de)(de)清潔(jie)能源市(shi)場機(ji)制，它不僅可以(yi)通過對發電(dian)(dian)(dian)(dian)企(qi)業(ye)(ye)進行(xing)配(pei)額(e)考(kao)核，還可以(yi)考(kao)核售電(dian)(dian)(dian)(dian)企(qi)業(ye)(ye)的(de)(de)綠色電(dian)(dian)(dian)(dian)力出售情況，由市(shi)場化(hua)機(ji)制將補(bu)貼壓力轉移給煤發電(dian)(dian)(dian)(dian)企(qi)業(ye)(ye)及(ji)(ji)用電(dian)(dian)(dian)(dian)終(zhong)端(duan)。需要明(ming)確的(de)(de)是，可再生(sheng)能源配(pei)額(e)及(ji)(ji)綠色證書應該也必須直接量化(hua)給發電(dian)(dian)(dian)(dian)企(qi)業(ye)(ye)，如(ru)果(guo)按“塊(kuai)塊(kuai)”分配(pei)，企(qi)圖通過各級政(zheng)府的(de)(de)行(xing)政(zheng)手段，可能既扭曲交易(yi)市(shi)場，又滋生(sheng)尋租機(ji)會。

　　有(you)人(ren)懷疑，是否會大幅增加火(huo)電(dian)企業的(de)轉(zhuan)型成本，并最(zui)終由消(xiao)費(fei)者買單?根據(ju)現有(you)風電(dian)、光(guang)伏、光(guang)熱、生物質等新能(neng)源(yuan)發電(dian)補(bu)貼(tie)的(de)存量規模(mo)(mo)，每年預計需要1000-1200億(yi)元(yuan)的(de)補(bu)貼(tie)，這一補(bu)貼(tie)規模(mo)(mo)轉(zhuan)嫁(jia)到綠(lv)證交易，確(que)實會增加火(huo)電(dian)企業成本，但(dan)由于價格(ge)傳導機(ji)制不(bu)靈，轉(zhuan)嫁(jia)到消(xiao)費(fei)者身上去的(de)比例(li)較小。

　　在新一(yi)輪(lun)的(de)(de)煤炭“去產(chan)能(neng)”過(guo)程(cheng)中，煤炭價格上(shang)漲，火電企業發(fa)電成本急劇上(shang)升，同(tong)時火電機組發(fa)電小(xiao)時并沒有(you)同(tong)比例上(shang)升，增(zeng)加(jia)部分也(ye)可能(neng)因為電力直接交易(yi)，利(li)(li)潤收(shou)窄，火電行業整(zheng)體利(li)(li)潤下滑(hua)，甚至再度虧損。在這樣的(de)(de)背景下，強制(zhi)配額及綠(lv)證交易(yi)一(yi)定會受到新能(neng)源(yuan)規模配比比較(jiao)低的(de)(de)火電集團的(de)(de)抵制(zhi)，征求意見稿通過(guo)的(de)(de)難度比較(jiao)大。

　　是否有有效的(de)解決辦法?在電(dian)力市場尚(shang)未(wei)完全放開，價格傳導機制不暢(chang)的(de)現實下，建議在煤炭(tan)(tan)“去產能”中，放寬煤炭(tan)(tan)規模，推動煤炭(tan)(tan)價格下滑，降低火(huo)電(dian)企業(ye)發電(dian)成(cheng)本，這足以彌(mi)補強制配額與綠證交易帶(dai)來的(de)成(cheng)本上(shang)升，將存量(liang)可再生能源補貼的(de)壓力轉移到(dao)煤炭(tan)(tan)行(xing)業(ye)，同時有利于促進火(huo)電(dian)企業(ye)逐(zhu)步淘汰老舊機組，投資更多的(de)新能源項目(mu)。

　　通(tong)過配比的(de)(de)綠色證(zheng)書(shu)銷(xiao)售收入(ru)取代國(guo)家承諾的(de)(de)補(bu)(bu)貼，光伏電(dian)(dian)站投資(zi)企業是(shi)否(fou)會抵制?一方面，電(dian)(dian)站投資(zi)的(de)(de)模(mo)型是(shi)按(an)照國(guo)家承諾的(de)(de)補(bu)(bu)貼金額測(ce)算的(de)(de)，但久拖(tuo)難(nan)以(yi)到位的(de)(de)補(bu)(bu)貼、財務成本的(de)(de)增加以(yi)及融資(zi)難(nan)度加大(da)帶來的(de)(de)窘境(jing)已(yi)經讓(rang)不(bu)少(shao)電(dian)(dian)站企業難(nan)以(yi)為繼;另(ling)一方面，國(guo)家可以(yi)設計好配額規模(mo)，以(yi)影(ying)響綠色證(zheng)書(shu)的(de)(de)交(jiao)易(yi)價格，讓(rang)電(dian)(dian)站企業綠色證(zheng)書(shu)銷(xiao)售收入(ru)接(jie)近于承諾的(de)(de)補(bu)(bu)貼金額。

　　關鍵(jian)是，綠(lv)色(se)(se)(se)證書的(de)銷售收(shou)(shou)(shou)入(ru)可以即刻進賬(zhang)。在綠(lv)色(se)(se)(se)證書期貨市場機制下，電站企業甚至可以提前賣(mai)出以提早(zao)獲取收(shou)(shou)(shou)入(ru)。在電站企業綠(lv)色(se)(se)(se)證書銷售的(de)平均收(shou)(shou)(shou)入(ru)接近承諾補貼金額的(de)情況下，通過(guo)綠(lv)色(se)(se)(se)證書替代補貼應該(gai)不會收(shou)(shou)(shou)到(dao)電站企業的(de)反對和(he)抵制。

　　建議(yi)三：歷史欠補：現有可再(zai)生能源電費(fei)附加，三年(nian)內徹底解決

　　預(yu)計(ji)到2017年(nian)底(di)，存量新(xin)能源(yuan)電(dian)(dian)站(zhan)尚(shang)有(you)1500億左右(you)的補貼欠款，有(you)些長(chang)達4年(nian)之久，廣大新(xin)能源(yuan)投資企業面臨現(xian)金流困難(nan)和經營壓力。而(er)現(xian)有(you)可再生(sheng)能源(yuan)電(dian)(dian)費(fei)附(fu)加預(yu)計(ji)的收(shou)入(ru)，每年(nian)預(yu)計(ji)可征收(shou)800億元以上(shang)，并逐年(nian)增(zeng)加，也就是(shi)說，財政收(shou)取的這部(bu)分電(dian)(dian)費(fei)附(fu)加可以在3年(nian)左右(you)全(quan)部(bu)解決歷史遺留下來的欠補(參(can)見圖三)。三年(nian)后(hou)收(shou)取的電(dian)(dian)費(fei)附(fu)加，可以用于追加新(xin)增(zeng)電(dian)(dian)站(zhan)的補貼總(zong)額，促進新(xin)能源(yuan)行業高效(xiao)率發展和能源(yuan)轉型。

　　采取補貼預算制，銜接政策

　　總(zong)體而(er)言(yan)，“531新(xin)政”出臺稍急，讓企業和行(xing)業無所適從(cong)。雖(sui)然在(zai)一定程度(du)上緩和并網消納難、補貼欠款太多等問題，但對行(xing)業的影響是(shi)(shi)弊(bi)大于利的。6月11日，國家(jia)(jia)發改委價格司表態，已經備(bei)案的項目仍然執(zhi)行(xing)“630”期限，時間(jian)點上有所緩解;另(ling)外，與光(guang)伏企業負(fu)責人(ren)座(zuo)談(tan)會(hui)后，國家(jia)(jia)能源(yuan)局(ju)高層(ceng)表態，將大力(li)(li)推進(jin)分布式市(shi)場化交(jiao)易(yi)，推動減輕企業負(fu)擔，抓緊可再生能源(yuan)電力(li)(li)配(pei)額制(zhi)度(du)的落地實施(shi)，多措并舉(ju)擴大消納等，但既沒有時間(jian)點又沒有目標(biao)指標(biao)，也沒有任何保(bao)證，對光(guang)伏企業而(er)言(yan)，感(gan)覺(jue)是(shi)(shi)遠水解不了(le)近渴。

　　我們(men)認(ren)為，根本解決問題的途徑是，走(zou)出(chu)傳統計劃經濟分指標控規模(mo)的模(mo)式(shi)，根據財力可(ke)(ke)能(neng)，量入為出(chu)，采(cai)取補(bu)(bu)貼預(yu)算制，由(you)電站(zhan)(zhan)投資企業定期(qi)競補(bu)(bu)，度電補(bu)(bu)貼競低者得之，如(ru)此游戲規則重(zhong)新調整，可(ke)(ke)以(yi)在預(yu)算硬約束下(xia)，建設最(zui)大可(ke)(ke)能(neng)規模(mo)的光伏電站(zhan)(zhan)。競補(bu)(bu)規則及排序，讓光伏電站(zhan)(zhan)補(bu)(bu)貼及備(bei)案置于陽(yang)光下(xia)，從機(ji)制上(shang)消除(chu)了(le)任何形式(shi)的指標交易和(he)尋租(zu)，解決新增電站(zhan)(zhan)種(zhong)種(zhong)問題。

　　通過綠色證(zheng)書市場交易(yi)及可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)源強制配額可(ke)解決存量電站二十年(nian)期內(nei)年(nian)年(nian)不斷的越來(lai)越重(zhong)的補貼，高層需痛下決心，排(pai)除干(gan)擾(rao)，確保在2018年(nian)年(nian)內(nei)推出(chu)“兩政”政策。

　　現(xian)有約1500多億的新(xin)能(neng)源欠補(bu)，可再生能(neng)源電費附加(jia)的收入可以在3年(nian)左右全部清算完(wan)成。3年(nian)后，新(xin)能(neng)源行業(ye)即可步入無補(bu)貼(tie)(tie)欠賬、及(ji)時補(bu)貼(tie)(tie)時代。新(xin)技術(shu)新(xin)模式、低成本高效(xiao)率企(qi)業(ye)將不斷(duan)涌現(xian)，分規模及(ji)分指標腐敗被分補(bu)貼(tie)(tie)金額替代，新(xin)能(neng)源企(qi)業(ye)將進入良性(xing)持續發展軌道。

　　光(guang)伏行業(ye)，包括整個新能源(yuan)行業(ye)，同時面臨并(bing)網(wang)消納(na)(na)難的(de)問(wen)題。各(ge)地(di)都存在棄(qi)光(guang)棄(qi)風棄(qi)水(shui)現象，西北(bei)(bei)(bei)、華(hua)北(bei)(bei)(bei)和東北(bei)(bei)(bei)地(di)區比較嚴(yan)重。如果(guo)并(bing)網(wang)消納(na)(na)問(wen)題沒有(you)很(hen)好的(de)解(jie)決(jue)，僅(jin)僅(jin)解(jie)決(jue)了補貼機制，大規模發展可再生能源(yuan)的(de)動(dong)力和愿望仍然(ran)會落空。就并(bing)網(wang)消納(na)(na)制約(yue)問(wen)題，參考發達(da)國家的(de)經(jing)驗(yan)，我們(men)認為扭轉現狀就要改變機制，改變了機制，問(wen)題不難解(jie)決(jue)，我們(men)將在下(xia)一篇文章中專門(men)討論解(jie)決(jue)方案。

　　光伏行(xing)業發(fa)展(zhan)的目(mu)(mu)標(biao)是清晰的，約(yue)束條件(jian)越來越苛刻，未來大(da)有(you)可能越來越被動。產業政策的設計應(ying)該走出(chu)傳統計劃經濟的窠臼，學習其他國家的機制(zhi)和(he)(he)經驗，量入(ru)為出(chu)，發(fa)揮市場機制(zhi)基礎作用，可以標(biao)本兼(jian)治現有(you)的約(yue)束條件(jian)和(he)(he)制(zhi)約(yue)障礙，推動光伏企業健(jian)康穩健(jian)的發(fa)展(zhan)，以實現行(xing)業目(mu)(mu)標(biao),進(jin)一步推動能源轉型。